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《“十三五”旅游业发展规划》解读 加强法制建设推进依法治旅
时间:2017-04-10 12:27:00    点击率:

《“十三五”旅游业发展规划》就加强旅游法治建设作出部署,并明确了国家旅游局、国务院法制办等部门的权责分工,为依法治旅提出了新的要求、目标和任务。

规划提出,适应旅游业发展要求,修订完善《中国公民出国旅游管理办法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》等法规和旅游安全监管、发展规划、宣传推广、公共服务等方面规章制度。

法律法规缘何要修订?北京第二外国语学院教授韩玉灵分析,在建设法治中国的背景下,旅游业要实现健康发展,离不开高水平的立法和健全的法律体系,更离不开精准、高效执法。改革开放35年来,我国逐渐形成了以旅游法为基本法,涵盖旅游法规、地方性旅游法规和政府规章等较为完善的旅游法律体系,与旅游业相关的法律法规共同为旅游业的发展奠定了较好的法治基础。法制建设包括了法律的立改废释,也必须以旅游法为依据,及时完成相关法规的修改、完善。正是在这个基础上,规划提出了适应旅游业发展、修改相关法规的法治工作目标。

在北京市法学会旅游法研究会副秘书长李广看来,自2013年旅游法实施以来,配套的行政法规、部门规章,虽然进行了一些调整,但对于产业发展、行业创新有所桎梏的法律障碍并没有得到完全解决。旅游法中一些较为原则和抽象的条款、存在解读或适用偏差的条文、缺乏具有法律效力的统一权威法律适用解释,导致了一些理解混乱或认识误区。同时,随着旅游消费需求的增长、旅游产业的加快发展、新兴的各类旅游产业模式和消费方式的不断升级,也产生了一些新的现实矛盾和冲突。因此,规划涉及加强法治建设的相关章节中,首先就特别强调了法律法规建设和规章制度健全的工作目标。

规划明确提出,“十三五”期间,我国将落实旅游行政处罚、旅游违法行为法律适用指引,推动研究旅行社、导游收取“佣金”“小费”的法律适用问题。

“规划明文提及这些行业发展的痛点、难点、敏感点,也体现了规划的问题导向和务实态度。”李广说,“法治建设”不是单纯的“法制建设”,不只要对行业负面现象的限制和规范,更要体现对于行业的发展和创新法治保障的意图。规划该部分的表述不仅只局限在法律法规的健全、清理的层面,还涉及旅游安全、发展规划、宣传推广、公共服务、国际规则的研究和制定等全局性的问题。

韩玉灵认为,立法必须坚持问题导向,必须与现有的经济社会发展相适应。随着我国市场经济体制不断完善,政府对市场的调节更多地要发挥市场配置资源的功效,同时,在市场失灵的时候,过度干预市场有可能成为乱作为并受到追究,这不仅需要我们健全法律制度,也需要研究影响行业发展中长期困惑的问题。例如“佣金”“小费”等问题就很具有代表性。小费能否作为对提供服务的从业人员的奖励,并以此改变长期以来中国社会对提供服务的轻视就很值得研究,为了更好地发挥小费的激励作用,收取小费行为的合理合法性边界如何确定等问题都需要研究。

李广提醒,规划的落地和实现,也面临一些不可回避的问题,比如其中提及的回扣和佣金的问题,不仅是行业的敏感问题,也是学术上的难点问题。法律的供给不仅需要从实际出发、有针对性,体现政策意图,更要有理论根基,能充分说理论证回扣或佣金的违法或合法的法理基础,并通过规范的立法程序在法律中加以确认,以让各市场主体发自内心的认同法律的规制安排。这些不仅需要加强对现实市场状况的充分了解,还需要法理上的自洽、更需要规范的立法程序。

规划还专门提出,“十三五”期间,我国将积极参与旅游国际规则的研究制定。推动重点地区开展旅游立法试点,健全地方旅游法规体系。加强旅游执法队伍建设。加大旅游执法检查力度,推进依法行政、严格执法。

韩玉灵说,规划提出的积极参与旅游国际规则的研究制定,这即与我国旅游业的快速发展的需求相吻合,也表明中国作为旅游大国应当积极主动地争取制定规则的话语权,具有非常重要的积极意义。我国每年1亿多人口在世界各地流动,参加各种旅游活动,尤其到2020年,将实现1.5亿人次的跨境旅游。这样庞大的基数,一方面需要我们充分了解世界各国的游戏规则,也需要各国联手共同制定统一的行为规则,以更好地保护旅游者和旅游经营者的合法权益。从这个意义上说,规划的该项内容意义重大。

“再好的法律制度如果不能有效的应用无异于一纸空文。”韩玉灵强调,“十三五”期间,在加强法治建设方面,最重要的是要实现有法必依、执法必严,真正做到将遵守、执行法律变成全行业的自觉行为,这样才能发挥法律为旅游业健康发展保驾护航的作用。(记者左登基)

 

 

 (责任编辑:赵琳)

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